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●能对校园欺凌起惩戒作用？

●会破坏与刑法责任年龄制度的衔接一致性？

金羊网记者 董柳 张璐瑶

治安管理处罚法修订拟“放大招”应对违法犯罪低龄化

未满16周岁的“熊孩子”干违法的事，法律也拿他们“没辙”？公安部最近拟对这一现象“亮剑”。

近日，公安部公布了《中华人民共和国治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》，其中将行政拘留的执行年龄从16周岁降低至14周岁。也就是说，一旦相关条款获通过，行政拘留将可对14至16岁年龄段的未成年人执行处罚了。

这一措施的合理性引发争议。一些人认为，行政拘留执行年龄的降低可在一定程度上解决一些治安“难题”，并对近年来备受社会关注的校园欺凌行为起惩戒作用。一些人则表示，降低未成年人行政拘留的执行年龄应慎重，该处罚方式对青少年违法行为“治标不治本”。

修订意见

行拘执行年龄从16岁降至14岁

《中华人民共和国治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》涉及未成年人的修订变动条款主要有四处。上海政法学院刑事司法学院院长、中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会副主任委员姚建龙教授昨日告诉羊城晚报记者：一是将行政拘留执行年龄从16周岁降低至14周岁；二是增设了违法记录封存制度；三是提高了“组织、胁迫、诱骗不满十六周岁的人”进行“恐怖、残忍表演”的罚款金额；四是扩大了虐待行为的处罚范围，治安管理处罚的虐待行为虐待对象不再限于家庭成员，并提高处罚力度。

降低行政拘留执行年龄的规定备受瞩目。征求意见稿第二十一条取消了现行治安管理处罚法已满十四周岁不满十六周岁未成年人不执行行政拘留处罚的限制性规定，同时将初次违反治安管理不执行行政拘留处罚的年龄范围修改为“已满十四周岁不满十八周岁”。

“如果这一修订条款获通过，将可突破原有法律限制，适用于已满14周岁不满16周岁的未成年人，最长可以达到20天的拘留。这可以说是该法涉及未成年人条款最重大的立法变动。”姚建龙说。

观点交锋

A“新规”瞄准执法难点

一个盗窃团伙，“养”了20多名未成年人，原因既简单又复杂。

2016年8月16日，清远英德市公安机关打掉一个组织操纵未成年人攀爬入室盗窃的犯罪团伙，抓获犯罪嫌疑人46名，团伙中有未成年人20多名，最小的年仅14岁。这些未成年人直接参与作案，有专人操纵、培训，教他们如何行窃，成年人则坐镇幕后。

对公安机关来说，对未成年人违法行为的处理一直是个难题。记者从广东省公安厅刑侦局资深办案民警处了解到，许多案件中，未成年人违法犯罪处理难，抓住后也只能教育释放，这一直让公安机关头疼。同时，这也让许多犯罪分子看到了可乘之机，甚至衍生了一些专门聚集、教唆未成年人实施犯罪的团伙。

“这些人很了解犯罪的量刑。”清远英德市公安局副局长徐志锋说，“他们知道，16岁才开始追究刑事责任，就专门选择未满16周岁的未成年人实施盗窃。”

近年来，校园欺凌现象也越来越受到社会关注，其实施主体以在校中小学生居多，其中部分是14至16周岁的学生，他们往往犯不了杀人放火等“十恶不赦”的“大罪”，但“小过不断”，可法律却拿他们“没辙”,最后又交到学校教育。

如何解决实践中的这些问题？不少民警认为，降低行政拘留执行年龄不失为一个解决办法。

一些专家指出，目前的“征求意见稿”体现出公安机关在日常执法中遭遇的执法“难点”，降低行政拘留执行年龄对校园暴力、未成年霸凌现象能起到有效惩戒作用。

B未免失之简单粗暴

对这一修订意见，有人则持怀疑态度。“我觉得这对校园欺凌的惩戒作用很难说。这只是成年人的思维，未成年人在做坏事时并不会考虑那么多。”姚建龙说，降低未成年人行政拘留执行年龄应当慎重。

他认为，如果将行政拘留的执行年龄降至14周岁，会破坏与刑法责任年龄制度的衔接一致性。“2005年新制定的治安管理处罚法完善了违法责任年龄的规定，建立了与刑法刑事责任年龄制度相衔接的违法责任年龄制度，规定了未满14周岁不承担违法责任、已满14周岁不满16周岁相对负违法责任、已满16周岁承担违法责任但未满18周岁应当从轻或减轻违法责任。征求意见稿取消已满14周岁不满16周岁拘留决定不执行的规定，相当于取消了相对负违法责任年龄阶段，将打破与刑事责任年龄的衔接匹配关系，在法理上缺乏基本依据。”

在姚建龙看来，降低行政拘留执行年龄，是对我国长期坚持且为立法所明确的“教育、感化、挽救方针”“教育为主、惩罚为辅原则”的违背，还违背了国际公约关于剥夺少年人身自由仅应作为万不得已措施的要求。另外，这一修订缺乏实证研究与数据支持，可能对未成年人违法犯罪的防治产生负面影响。

“对违法未成年人采用治安处罚似乎方式太简单，治安处罚多为短期处理，这对违法少年来说治标不治本。”中国人民公安大学教授李玫瑾昨日受访时如是指出。

专家建议

专设机构处理“问题少年”

“如果有条件的话，未成年人违法后应该交给专门处理未成年人违法行为的机构进行处理。”中国人民公安大学教授李玫瑾曾赴英国考察，发现英国是由多部门共同组成专门的工作机构处理少年问题。如果警察发现违法少年，包括流浪乞讨、虐待、逃学、吸毒等，都是先送到这个机构进行分流处理，而不是由警察直接处罚。

李玫瑾说，流浪的孩子如果违反治安管理，对他们进行行政拘留解决不了问题。更关键的是，不能把未成年人和成年人关在一起。她建议，对这些孩子，应放在半强制性的寄宿环境中由社会、国家来进行抚养、管教。

“全国应要有足够的看守所、拘留所，将未成年人与成年人区分关押，否则易被‘交叉感染’。”广东省律协未成年人法律专业委员会副主任郑子殷律师持相似观点。

李玫瑾建议，修订征求意见稿应规定未满18周岁的未成年人必须与成年被拘留人员分开管理。另外，国家要尽快修订预防未成年人犯罪法，增强可操作性，明确规定对未成年人违法犯罪要由专门机构处理。

姚建龙则主张“宜将对未成年人违法行为的干预从治安管理处罚法等行政法中剥离出来，作为预防未成年人犯罪法的调整对象”。

据悉，上述有关设想广东已开始实践。2016年8月5日，广东英德专门建立了一所未成年人关护教育中心，收留未成年违法犯罪人员接受教育。