《治安管理处罚法》修订征求意见稿：行政拘留可对14至16岁问题少年“下手”

未满16周岁的“熊孩子”干违法的事，法律也拿他们“没辙”？

公安部最近准备对这一现象“亮剑”。

金羊网讯 记者董柳、张璐瑶报道：近日，公安部在关于《中华人民共和国治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》中，将行政拘留的执行年龄从16周岁降低至14周岁。也就是说，一旦相关条款获通过，行政拘留这种处罚方式可以对14至16岁年龄段的人“下手”了。

这一措施是否无懈可击？一些人认为，行政拘留执行年龄降低可在一定程度上解决一些治安“难题”，并对近年来备受社会关注的校园欺凌行为起惩戒作用。一些专家受访表示，降低未成年人行政拘留的执行年龄应慎重，该处罚方式“似乎太简单”，对违法少年“治标不治本”。

修订意见稿：行政拘留执行年龄拟降至14周岁

公安部近日发布了关于《中华人民共和国治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》公开征求意见的公告。

上海政法学院刑事司法学院院长、中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会副主任委员姚建龙教授今天告诉本报记者，该征求意见稿涉及未成年人的修订变动条款主要有四处：一是将行政拘留执行年龄从16周岁降低至14周岁；二是增设了违法记录封存制度；三是提高了“组织、胁迫、诱骗不满十六周岁的人”进行恐怖、残忍表演的罚款金额；四是扩大了虐待行为的处罚范围，治安管理处罚的虐待行为虐待对象不再限于家庭成员，并提高了虐待行为的处罚力度。

降低行政拘留执行年龄的规定备受瞩目。征求意见稿第二十一条取消了现行治安管理处罚法已满十四周岁不满十六周岁未成年人不执行行政拘留处罚的限制性规定，同时将初次违反治安管理不执行行政拘留处罚的年龄范围修改为“已满十四周岁不满十八周岁”。

“如果这一修订条款获得通过，那么最长可以达到20天的拘留。这一最严厉的行政处罚措施将可以突破原有法律限制，适用于已满14周岁不满16周岁的未成年人，这可以说是该法涉及未成年人条款最重大的立法变动。”姚建龙说。

观点PK：

●能对校园欺凌起到惩戒作用

2016年12月15日，最高人民检察院“法治进校园”全国巡讲团走进广州从化。当日的座谈会上，从化一所中学的校长描述了校园欺凌处理过程中的一种较为普遍的现象——

“我们教育工作者有时也有力不从心的感觉，有些事情反复发生，有些还是非常恶性的事件，但送到派出所也没有办法，最后又交到学校教育……”这位校长认为，唯有将惩处、辅导和教育紧密结合起来，才能遏制恶性校园欺凌事件的发生。

近年来，校园欺凌现象越来越受到社会关注，其实施主体以在校中小学生居多，其中部分是14至16周岁的学生，他们做不出杀人放火等十恶不赦的“大事”，但“小事不断”，法律也拿他们“没辙”。

另外，未成年人还易被一些团伙组织利用冲在“一线”实施违法活动，但被抓后也只能“一放了之”。

如何解决实践中的这些问题？不少民警认为，降低行政拘留执行年龄不失为一个解决办法。

一些专家则指出，目前的“征求意见稿”是公安机关作为主管部门提出来的“意见稿”，更能体现公安机关在日常执法中遭遇的执法“难点”，而降低行政拘留执行年龄对校园暴力、未成年霸凌现象能起到有效惩戒作用。

●降低行拘执行年龄应当慎重

“我觉得这对校园欺凌的惩戒作用很难去说。这只是成年人的思维，未成年人在做坏事时并不会像成年人考虑得那么多。”姚建龙说，他对降低未成年人行政拘留执行年龄的做法持怀疑态度，认为应当慎重。

他认为，征求意见稿将行政拘留的执行年龄降至14周岁，破坏了与刑法责任年龄制度的衔接一致性。“2005年新制定的治安管理处罚法完善了违法责任年龄的规定，建立了与刑法刑事责任年龄制度相衔接的违法责任年龄制度，规定了未满14周岁不承担违法责任、已满14周岁不满16周岁相对负违法责任、已满16周岁承担违法责任但未满18周岁应当从轻或减轻违法责任。征求意见稿取消已满14周岁不满16周岁拘留决定不执行的规定，相当于取消了相对负违法责任年龄阶段，将打破与刑事责任年龄的衔接匹配关系，在法理上缺乏基本依据。”

他还认为，降低行政拘留执行年龄，是对我国长期坚持且为立法所明确的“教育、感化、挽救方针”“教育为主、惩罚为辅原则”的公然违背，还违背了国际公约关于剥夺少年人身自由仅应作为万不得已措施的要求。另外，这一修订缺乏实证研究与数据支持，并可能对未成年人违法犯罪的防治产生负面影响。

“对违法未成年人采用治安处罚似乎方式太简单，治安处罚多为短期处理，这对违法少年来说治标不治本。”中国人民公安大学教授李玫瑾今天受访时认为。

专家建议：未成年人违法后应交专门机构处理

“如果有条件的话，未成年人违法后应该交给专门处理未成年人违法行为的机构进行处理。”李玫瑾曾在2000年赴英国考察，发现英国由多部门共同组成专门的工作机构处理少年问题。如果警察发现有违法少年，包括流浪乞讨、虐待、逃学、吸毒等，都是先送到这个机构进行分流处理，而不是由警察直接处罚。

李玫瑾说，流浪的孩子如果违反治安管理，对他们进行行政拘留解决不了问题，但是又不能把他们放回到社会中去，这种困境应当如何解决？最关键的是，不能把未成年人和成年人关在一起。很多孩子的家庭监护存在问题，他们基本上在9岁左右就开始逃离家庭，过不了两年就开始有偷盗、斗殴等违法行为，对这些孩子进行拘留解决不了问题，应该放在半强制性的寄宿环境中由社会、国家来进行抚养、管教。

“全国是否有足够的看守所、拘留所将未成年人与成年人区分关押，否则易被‘交叉感染’。”广东省律协未成年人法律专业委员会副主任郑子殷律师对降低拘留年龄的规定也“持保留态度”。

李玫瑾建议，修订征求意见稿应规定未满18周岁的未成年人必须与成年被拘留人员分开管理。另外，国家要尽快修订预防未成年人犯罪法，增强可操作性，明确规定对未成年人违法犯罪要由专门机构处理。

姚建龙则主张“宜将对未成年人违法行为的干预从治安管理处罚法等行政法中剥离出来，作为预防未成年人犯罪法的调整对象”。

据悉，上述有关设想广东已开始实践。为了解决未成年违法犯罪人员处理难的问题，2016年8月5日，广东英德专门建立了一所未成年人关护教育中心，收留未成年违法犯罪人员接受教育。

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●公安民警：对未成年人违法行为的处理是个难题

一个盗窃团伙，“养”了20多名未成年人，原因却既简单又复杂。

2016年8月16日，清远、英德市公安机关打掉一个以英德市横石水镇人员为主，组织操纵未成年人攀爬入室盗窃的犯罪团伙，抓获犯罪嫌疑人46名，团伙中有未成年人20多名，有专人操练、培训，教他们如何行窃。最小的，年仅14岁。在这样的一些团伙中，成年人往往坐镇幕后，直接参与作案的是只有十三四岁的未成年人。

对公安机关来说，对未成年人违法行为的处理一直是个难题。记者从广东省公安厅刑侦局资深办案民警处了解到，许多案件中，未成年人违法犯罪处理难，抓住后也只能教育释放，这一直让公安机关头疼。同时，这也让许多犯罪分子看到了可乘之机，甚至衍生了一些专门聚集、教唆未成年人实施犯罪的团伙。

“这些人很了解犯罪的量刑。”清远英德市公安局副局长徐志锋说，“他们知道，16岁才开始追究刑事责任，就专门选择未满16周岁的未成年人实施盗窃。就算小孩被抓，大佬也抓不到，仍然无法处理。”

●个案：他们派发色情卡片 因未满16岁未受罚

广州市越秀区法院曾判决了一宗成年人组织未成年人派发色情卡片的案件。案中，部分已满16周岁的未成年人被公安机关处以行政拘留，而未满16周岁的未成年人则得以幸免。

2013年10月25日13时许，在周某的组织、安排下，未成年人黄某某、许某某分别到广州市环市东路中环市政大厦对出的人行天桥上和环市东路与北较场路交界的人行道上派发色情卡片时，被公安人员抓获，当场缴获色情卡片321张。当晚8时，周某在广州市北较场路口被公安人员抓获，公安人员还在其居住处缴获色情卡片8300张。

调查发现，周某和两名孩子居住的出租屋内，还有另外8名未成年人，均由成年男子组织派发色情卡片。他们这伙人租住在出租屋里，每个成年人负责管理两三个小孩，并给他们煮饭发放工资。涉案的未成年人最小的只有11岁，多数联系不到其家人，他们是在火车站、公园等地睡觉或游荡时被拉入伙的，每个月大约有1500元工资。

最后，越秀区法院认定周某构成组织未成年人进行违反治安管理活动罪，对其判刑一年。部分已满16周岁的未成年人，被处以5至10日行政拘留的处罚。而不足16周岁的未成年人则送往社会福利院暂住。